摘要：民營企業(yè)經(jīng)營首先要滿足股東回報(bào)。國企經(jīng)營則要滿足多重目標(biāo)，股東回報(bào)在其中處次要地位。國資監(jiān)管從管人、管事、管資產(chǎn)到以管資本為主，體現(xiàn)了國家在國有資本經(jīng)營目標(biāo)上的重大轉(zhuǎn)變。今后應(yīng)進(jìn)一步提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例。

2010年，我同一批國企老總一起在新加坡參加培訓(xùn)。淡馬錫的一位高管向我們介紹，淡馬錫收購企業(yè)后不派董事，而是由提名委員會(huì)提名一批獨(dú)立董事組成董事會(huì)，董事會(huì)來決定高管人選和激勵(lì)機(jī)制。這件事引起學(xué)員們的巨大困惑。不派董事怎么體現(xiàn)淡馬錫的所有權(quán)、決策權(quán)？如何保證公司經(jīng)營方向符合淡馬錫的要求？大家提了很多在中國不向國企派董事可能遇到的問題，這大概是那次培訓(xùn)中提問最多、碰撞最激烈的一課。最后我明白了一個(gè)道理，淡馬錫要的是股東回報(bào)，而不是公司經(jīng)營的產(chǎn)品。請(qǐng)富有專業(yè)能力的社會(huì)賢達(dá)作董事，比淡馬錫員工作董事更符合資本所有者的利益。

參加培訓(xùn)的國企老總們大都認(rèn)為，淡馬錫這種模式雖好，在中國很難實(shí)行。但時(shí)隔不久，2013年召開的十八屆三中全會(huì)決定，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。國有資產(chǎn)監(jiān)管從過去管人、管事、管資產(chǎn)，到以管資本為主，體現(xiàn)了國家在國有資產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)上的重大調(diào)整。

管人、管事、管資產(chǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)國有企業(yè)管理方式的延續(xù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，國家通過下達(dá)指令性計(jì)劃，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)物量與價(jià)值量進(jìn)行直接管理，下達(dá)的指標(biāo)包括產(chǎn)量指標(biāo)、產(chǎn)值指標(biāo)、新產(chǎn)品試制指標(biāo)、生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)四大類。投資活動(dòng)按可研、立項(xiàng)、開工、投產(chǎn)等建設(shè)流程逐個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審批。

經(jīng)過這么多年改革開放，國家取消了對(duì)企業(yè)的指令性計(jì)劃，但有關(guān)部門用實(shí)物量和價(jià)值量對(duì)國企進(jìn)行的雙重考核并沒有減少，企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)仍要按建設(shè)程序報(bào)批。此外，一些規(guī)劃中的預(yù)期性指標(biāo)還在分解下達(dá)給企業(yè)。這些考核、審批、指標(biāo)控制同過去的計(jì)劃目標(biāo)一樣，或明或暗地控制著企業(yè)行為，可以看作是“影子計(jì)劃”。

在這種體制下，國有企業(yè)形成了多重目標(biāo)體系，如經(jīng)營利潤、企業(yè)規(guī)模、行業(yè)排名、自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、控制力影響力、社會(huì)責(zé)任等，這些國企老總統(tǒng)統(tǒng)都要考慮。股東回報(bào)僅是諸多目標(biāo)中的一個(gè)，且放在次要位置。民營企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)則相對(duì)比較單一，主要是股東回報(bào)，回報(bào)不高股東既可以用手投票，也可以用腳投票。

當(dāng)前，國有企業(yè)的經(jīng)營利潤和股東回報(bào)總體上還不能令人滿意。2012年中央國有資本38.6萬億元，全年實(shí)現(xiàn)凈利潤1.1萬億元，資產(chǎn)利潤率為2.8%，低于同期人民幣一年期存款利率3.5%的水平。2012年凈利潤的10%上繳了財(cái)政，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上國有企業(yè)平均分紅30%的水平。即便是這些分紅，也大部分用于國有企業(yè)而沒有用于公共財(cái)政。2013年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出為1083.11億元，93%用于國企結(jié)構(gòu)調(diào)整、重點(diǎn)項(xiàng)目支出、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與發(fā)展、境外投資、困難職工補(bǔ)助等，7%用于公共財(cái)政和補(bǔ)充社保基金。

國企監(jiān)管實(shí)行以管資本為主，有利于改變股東回報(bào)較低的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變關(guān)鍵要改革企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。這里不妨拿民營企業(yè)作個(gè)參照。王石擔(dān)任萬科的董事長，可他不是大股東。最大的股東是香港人劉元生，他的股票市值可以連地皮一起買下萬科總部，但他既不是公司董事，也不干預(yù)公司日常經(jīng)營。與之類似，馬云占阿里巴巴的股份、扎克伯格占FACEBOOK的股份都不大，但他們對(duì)公司行使控制權(quán)，很多大股東則放棄在董事會(huì)的投票權(quán)。

反觀我們的國有企業(yè)，監(jiān)管部門往往將股權(quán)大小與決策權(quán)大小劃等號(hào)。股份制企業(yè)中國有資本最好占大股，占51%才對(duì)控制力放心。國有和國有控股企業(yè)設(shè)有董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)、職代會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，有關(guān)部門掌握著這些機(jī)構(gòu)國有代表和相關(guān)負(fù)責(zé)人的任命權(quán)，同時(shí)還制定各種影子計(jì)劃對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。雖然從內(nèi)到外層層管控，卻未能有效建立起國企的激勵(lì)約束機(jī)制。

實(shí)踐證明，把人、事、資產(chǎn)都管起來，極大地制約了企業(yè)的自主權(quán)，不利于企業(yè)參與市場競爭。實(shí)行以管資本為主的改革，特別是在混合所有制改革中，不宜再追求國有資本一股獨(dú)大。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)加快改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。代表國家經(jīng)營國有資產(chǎn)的管理者應(yīng)該“只當(dāng)老板不當(dāng)婆婆”。參考淡馬錫和一些成功民營企業(yè)的模式，聘用職業(yè)經(jīng)理人，由那些可以為國有資本帶來最高回報(bào)的企業(yè)家經(jīng)營企業(yè)。同時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)取消對(duì)國企下達(dá)的產(chǎn)量、價(jià)格、規(guī)模等諸多指標(biāo)。

實(shí)行以管資本為主的改革，意味著國企要從多重目標(biāo)轉(zhuǎn)向以股東回報(bào)為主的目標(biāo)。很多同志擔(dān)心，國企原本承擔(dān)的公共服務(wù)、社會(huì)保障、交叉補(bǔ)貼等責(zé)任由誰來承擔(dān)。可行的解決辦法是，將國企經(jīng)營職能與公共服務(wù)職能分開。橋歸橋，路歸路。企業(yè)經(jīng)營主要以股東回報(bào)為目的，公共服務(wù)職能由政府以購買服務(wù)的方式來履行。政府這部分新增公共服務(wù)的資金來源，可以通過提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例、劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金等方式予以解決。

今后，應(yīng)當(dāng)把國有資本股東回報(bào)的多少作為衡量企業(yè)社會(huì)責(zé)任的主要標(biāo)志，特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、財(cái)政收入緊張的情況下，有良好贏利的國有企業(yè)更應(yīng)當(dāng)為國家做出更多貢獻(xiàn)。

（作者系國務(wù)院研究室綜合司副司長）