據(jù)悉，國家高層已就國家發(fā)改委呈交的有關“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”報告作出批示，國務院也有望于近期討論出臺相關政策措施

企業(yè)環(huán)境污染治理思路日前迎來新突破。

《財經(jīng)界》近日從相關渠道獲悉，國家高層已就國家發(fā)改委呈交的有關“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”報告作出批示，國務院也有望于近期討論出臺相關政策措施。

第三方治理是指排污企業(yè)與專業(yè)環(huán)境服務公司簽訂合同協(xié)議，通過付費購買污染減排服務，以實現(xiàn)達標排放的目的，并與環(huán)保監(jiān)管部門共同對治理效果進行監(jiān)督。

記者了解到，這份報告由全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華負責起草。他指出，相較于傳統(tǒng)的“誰污染、誰治理”模式，國際上普遍應用的第三方治理則有利于提高排污企業(yè)治污效率、環(huán)保部門的監(jiān)管，以及我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。他認為，推行第三方治理應從大型工業(yè)企業(yè)和集中工業(yè)園區(qū)入手。

利于規(guī)模治污

在我國，第三方治理模式最先應用于火電廠的煙氣脫硫。

2005 年，國家發(fā)改委與環(huán)保總局印發(fā)了《關于開展煙氣脫硫特許經(jīng)營試點工作的通知》，以5 大發(fā)電集團為試點，大力推廣煙氣脫硫第三方治理。到2010 年底，火電脫硫機組的比例從2005 年不足12% 提高到86%，工業(yè)二氧化硫排放量較2005 年下降14%，取得了明顯成效。

煙氣脫硫特許經(jīng)營是典型的工業(yè)專業(yè)治污模式。在政府部門的組織協(xié)調下，火電廠將國家出臺的脫硫電價以及與脫硫相關的優(yōu)惠政策形成的收益權，以合同形式特許給第三方脫硫公司，由第三方脫硫公司承擔脫硫設施的投資、建設、運行、維護及日常管理等，完成合同規(guī)定的脫硫任務。

據(jù)介紹，這樣的成功案例還有燕山石化、上海化工園區(qū)和浙江松陽工業(yè)園區(qū)的廢水治理等。

目前，大型工業(yè)企業(yè)和工業(yè)集中區(qū)已成為“第三方治理”的先行先試區(qū)。駱建華分析指出，前者由于生產(chǎn)規(guī)模較大，產(chǎn)生的污染物量大而且相對集中，具備規(guī)模效應；后者的核心優(yōu)勢則在于“集中”所帶來的污染物量的累積，因而更具備專業(yè)治污的條件。

經(jīng)過多年探索，眼下我國第三方治理的條件日臻成熟。駱建華認為，隨著市政公用事業(yè)市場化的推行，特別是“十一五”以來，節(jié)能減排作為約束性指標，國家采取一系列措施，加大環(huán)境治理力度，帶動了環(huán)境服務業(yè)的快速發(fā)展，也培育了一大批規(guī)模化的環(huán)保公司，技術和管理水平不斷提升，業(yè)務范圍逐漸向工業(yè)污染治理領域擴展。

市場化模式

從上世紀70 年代我國環(huán)境保護起步到90 年代初的20 多年間，我國工業(yè)污染防治一直走的是“誰污染，誰治理”的分散治污之路。

全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會會長、桑德集團創(chuàng)辦人文一波此前接受記者采訪時就指出，這樣的管理模式對我國工業(yè)污染治理起到了一定的成效，但隨著市場經(jīng)濟體制的不斷建立和完善，“誰污染，誰治理”的管理模式受到越來越多的挑戰(zhàn)。

來自市場的一個最典型的反饋是，環(huán)保投入年年增加，各類環(huán)境污染治理設施加速建設，為何環(huán)境質量卻不見明顯提升？

因此，文一波認為，要解決空氣、水、土壤等各種嚴重的環(huán)境問題，應更多地憑借市場推手，建立起環(huán)境治理的市場體系，而非原先主導行業(yè)發(fā)展的非市場模式。

正是基于理念的轉變，以及市場中的一些先期探索，治理污染應交給專業(yè)的環(huán)保企業(yè)這樣一種“你污染、他治理”模式的優(yōu)勢逐漸被市場發(fā)現(xiàn)。

駱建華在上述報告中指出，相對于傳統(tǒng)的“誰污染、誰治理”模式，排污企業(yè)治理設施轉由掌握專業(yè)技術及管理經(jīng)驗的環(huán)境服務公司進行運營，可以降低治污成本，提高治污效率。同時，排污企業(yè)與環(huán)境服務公司之間的合同關系，促使雙方互相監(jiān)督，互相制約，避免超標排污現(xiàn)象的發(fā)生。

排污企業(yè)與環(huán)境服務公司的合作模式可以采取委托治理或托管運營。駱建華指出，兩種模式的區(qū)別在于環(huán)境服務公司是否擁有治污設施的產(chǎn)權，前者擁有或者部分擁有；后者不擁有產(chǎn)權，只接受排污企業(yè)托管，負責其治污設施運營管理。但都要求在合同期內，環(huán)境服務公司通過運營確保達到合同約定的污染減排要求，并承擔相應的法律責任。

仍需完善

第三方治理的成效，國際市場中早有體現(xiàn)，國內市場當前也在積極探索。

據(jù)介紹，經(jīng)過這些年的實踐，我國已基本形成了包含環(huán)境診斷、治理方案設計、談判與簽署、項目投資、建設和運營、費用支付、糾紛仲裁、合同變更與終止等內容的第三方治理路徑。

值得提出的是，當前這一路徑的實施過程并非坦途，還要注意規(guī)避一些障礙。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，目前，我國工業(yè)污染治理設施的社會化運營比例仍相對較低，只有5% 左右，而城鎮(zhèn)污水處理設施的社會化運營比例已達50% 左右。究其原因，駱建華認為主要存在責任轉移、稅收、融資、技術等問題以及因排污企業(yè)經(jīng)營不善等原因導致的經(jīng)濟風險。

其中，責任轉移障礙被認為是給第三方治理造成困擾的一個重要原因。第三方治理是由排污企業(yè)通過簽訂服務合同將污染治理工作委托給環(huán)境服務公司。問題是簽訂服務合同，能否將排污企業(yè)的治污法律責任轉移至環(huán)境服務公司。從排污企業(yè)角度看，作為支付治污費用的一方，實現(xiàn)治污責任的轉移是其采用第三方治理的原始動機。如果不管排污企業(yè)是否已嚴格履行合同，仍需承擔違法排污所涉法律責任，其對第三方治理的積極性將大為降低。

駱建華建議，要解決這個問題，法律上可以從調整責任主體角度著手，由過去的“誰產(chǎn)生，誰負責”調整為“誰排放，誰負責”。需要強調的是，調整責任主體的前提是排污企業(yè)嚴格遵守服務合同所規(guī)定的各項條款，如果排放未達標，根源是排污企業(yè)違反合同條款，則法律責任仍屬排污企業(yè)。

談到稅收障礙，駱建華表示，排污企業(yè)如自行解決污染治理問題，則治理設施建設運營費用可計入企業(yè)生產(chǎn)成本，無須納稅。而一旦委托第三方的環(huán)境服務公司投資建設或運營管理，排污企業(yè)向環(huán)境服務公司支付的污染治理服務費用，環(huán)境服務公司則需繳納各項稅負，從整體上看，這無疑是增加了全社會的污染治理成本。特別是發(fā)電企業(yè)的脫硫項目，實行第三方治理（即特許經(jīng)營）后，還涉及到雙重征稅問題，即電網(wǎng)企業(yè)將1.5 分/ 度脫硫電價支付給電廠須納稅，電廠再將此電價支付給脫硫企業(yè)又須納稅一次。雙重征稅加大了脫硫成本，

不利于第三方治理模式的推行。

再就是融資障礙。環(huán)境服務公司要負責治理設施的投資建設，就涉及到項目融資問題。由于治理設施附著于工業(yè)企業(yè)的主體設施之中，其所占土地的使用權也屬于企業(yè)，作為第三方的環(huán)境服務公司不能將設施及土地作為抵押品進行貸款。同時，企業(yè)項目能否將企業(yè)間簽訂服務合同中的收費權作為質押品獲得銀行貸款，尚不明確。因此，環(huán)境服務公司的融資障礙也是推行第三方治理模式需要重點解決的問題。

第四，與公用事業(yè)領域的PPP模式不同，第三方治理模式中，環(huán)境服務公司的服務對象是工業(yè)企業(yè)，是一種企業(yè)間的合同行為，合同的履行存在較大的經(jīng)濟風險。比較常見的風險包括，排污企業(yè)經(jīng)營不善導致業(yè)務萎縮甚至倒閉、排污企業(yè)受上游企業(yè)影響或自身所屬行業(yè)整體不景氣導致企業(yè)生存困難等。這些風險都會使減排服務合同難以得到有效履行。因此，推行環(huán)境污染第三方治理，如何妥善解決這些經(jīng)濟風險問題需要在制度上進行設計。

此外，還有技術障礙。目前我國環(huán)境服務公司研發(fā)力量仍較薄弱、技術儲備尚顯不足，對于處理一些復雜工業(yè)污染問題可能力不從心。對于工業(yè)治理項目，特別是化工園區(qū)等特殊類型的廢污水治理技術，國內環(huán)保企業(yè)優(yōu)勢不明顯。

因此，駱建華提出，當務之急是加大環(huán)保科技投入，提高國內環(huán)保企業(yè)的研發(fā)水平，增強環(huán)保技術創(chuàng)新能力和集成能力，為第三方治理奠定基礎。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會關于推動企業(yè)污染第三方治理的建議

1、設立國家環(huán)保基金。國家設立環(huán)保基金，推動第三方治理，支持環(huán)境服務公司投資運營工業(yè)污染治理設施。基金貸款項目還款期限長于銀行期限，貸款利率低于銀行貸款利率。

2、實施稅收優(yōu)惠政策。對于環(huán)境服務公司承擔的第三方治理項目，其應征的增值稅實施即征即退政策。環(huán)境服務公司從事第三方治理所得收入單獨核算，其所得稅減按15% 征收。對于環(huán)境治理設施，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。

3、拓展融資渠道。對于承擔第三方治理項目的環(huán)境服務公司，鼓勵銀行對其實行應收賬款、收費權質押貸款等服務創(chuàng)新，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。支持開展第三方治理的環(huán)境服務公司上市融資，發(fā)行企業(yè)

債券、中小企業(yè)集合債券、短期融資券、中期票據(jù)等債務融資工具，鼓勵融資性擔保機構加大對其擔保力度。

4、實施環(huán)境保險制度。引導保險公司開發(fā)相關環(huán)境保險產(chǎn)品，鼓勵和督促高環(huán)境風險企業(yè)投保。在發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時，由保險機構負責對污染損失提供經(jīng)濟補償。科學厘定保險費率，合理設計保險條款。

5、建立誠信檔案制度。環(huán)保監(jiān)管部門公開向社會公布第三方治理項目的治理信息，包括污染治理設施的運行情況、污染物排放達標情況，建立環(huán)境服務公司誠信檔案。

6、加快立法進程。建立健全相關法律法規(guī)，明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)和環(huán)境服務公司三者的責任和義務，明確排污企業(yè)和環(huán)境服務公司之間的法律關系。

7、強化政府責任。發(fā)展改革部門加強指導，會同工信部門做好第三方治理試點和推廣工作。環(huán)保部門強化對第三方治理的監(jiān)管，嚴格執(zhí)法。科技部門加大環(huán)保科研投入，鼓勵環(huán)境服務公司作為研發(fā)主體參與環(huán)保科研，提高污染治理技術水平。